Offentlige indkøb i forandring – strategi/værdiskabelse

Af Jacob M. Landsvik – med tilladelse fra JML og Anbud365.no

Offentlige indkøb befinder sig i en tid med forandring. Den berømte indkøbsmuskel kan vise sig at bringe offentlige indkøb ind på nye veje med ny teknologi og ansvarlig brug af kunstig intelligens. og det solide og vigtige arbejde med at sikre overholdelse af love og regler fortsætter. Samlet tegner der sig muligheder for øget værdiskabelse, digitaliseringen får fodfæste, og forventningerne om en ny struktur og forenkling af love og regler imødekommes. De offentlige ordregivere skal indse indkøbsmusklens åbenlyse strategiske betydning for at realisere en passende værdiskabelse.

UDVIKLING AF OFFENTLIGE INDKØB. Offentlige indkøb har været og er i en enorm udvikling. Der er sket ti gange så meget de sidste 5 år som i de første 20 af mine 25 år som udbudsrådgiver. Gennem 2 hvidbøger har de politiske myndigheder fået øjnene op for Norges samlede købekraft. Den første hvidbog blev offentliggjort i 2009; 114^[1] Betænkning nr. 36 (2008-2009). Hvidbogen The Good Procurement er kendetegnet ved manglende modenhed i indkøb på daværende tidspunkt, og adresserer i høj grad operationelle problemstillinger i fravær af strategiske problemstillinger. Deraf navnet på budskabet, Det gode køb. Ti år senere blev den anden hvidbog udgivet; ^[2]St.meld.nr. 22 (2018–2019) – regjeringen.no. Det er en langt mere strategisk hvidbog, der fremhæver offentlige indkøb som en disciplin, der kræver både anerkendelse og professionalisme, hvis den forventede værdiskabelse skal blive en realitet, når den offentlige sektor køber varer og tjenesteydelser for mere end 740 milliarder kroner hvert år.

PALETTEN AF FARVER, FRA – TIL: Fra ensidig opmærksomhed på pris til socialt ansvar generelt. På regel- og forskriftssiden er der også sket en stor udvikling. Mens kravene til offentlige indkøb i 90’erne i høj grad var præget af pris og til tider universelt design. Kravene og de politiske retningslinjer er gradvist udviklet både for at minimere den klimabelastning, som offentlige indkøb kan medføre, samt for at bekæmpe

• arbejdsrelateret kriminalitet,
• korruption,
• madspild

og fremme af

• beskyttelse af menneskerettigheder
• bæredygtighed eller socialt ansvar omfatter det økonomiske, sociale, miljømæssige og etiske ansvar i planlægningen, gennemførelsen og opfølgningen af offentlige indkøb.
• Begreber som cirkulær økonomi og deleøkonomi har også vundet et solidt fodfæste i offentlige indkøb.

Sidstnævnte hænger sammen med en stadigt stigende knaphed på vigtige ressourcer samt et markant større ansvar fra den offentlige sektors side for at udnytte og fastholde eksisterende ressourcer længst muligt i værdikæden. Ifølge det norske miljøagentur er ressourceforbruget mere end tredoblet på 50 år. Verdens forbrug af ressourcer er den vigtigste årsag til klimaforandringer, forurening og tab af biodiversitet. Og ikke uventet er det verdens rigeste lande, der står for størstedelen af ressourceforbruget. For ikke at nævne overforbruget.

Forenkling eller status quo? Love og regler er igen under revision. Regeringen siger på sin hjemmeside, at den vil revidere udbudsreglerne. Et nyt ^[4]lovudvalg har fået til opgave at udarbejde forslag, der skal styrke klima- og miljøhensyn, modvirke social dumping og arbejdsrelateret kriminalitet samt forenkle reglerne i offentlige indkøb.

Med hensyn til forenkling af udbudsloven og udbudsreglerne er dette tidligere sket gennem Forenklingsudvalget. Dette blev formaliseret i NOU 2014: 4 Green Paper, Enklere regler – bedre indkøb – Forenkling af de norske indkøbsregler.

Blandt de vigtigste forslag var: Et stop på et forhandlingsforbud, mindre papir, mere digitalisering og mere brugerinddragelse. Dette er ikke blevet fulgt op af en evaluering efter Forenklingsudvalgets arbejde, og det er derfor umuligt at sige noget om, hvorvidt forventningerne er blevet indfriet. Der er dog ingen tvivl om, at det beskedne element af digitalisering i udbudsprocessen har bidraget til omfattende forenkling og ikke mindst til øget sporbarhed i udbudsprocessen. Det skyldes i høj grad det krav, der blev indført om brug af elektroniske udbudsværktøjer, KGV, i udbud over den nationale tærskelværdi.

Er et minimumskrav til elektronisk kommunikation godt nok? I anskaffelser.no blev følgende formuleret: “Reglerne for offentlige udbud kræver, at al kommunikation mellem ordregivende myndigheder og leverandører skal foregå ved hjælp af elektroniske kommunikationsmidler.

Dette gælder for udbud over den nationale tærskelværdi. Det betyder, at offentlige ordregivere med udbud, der er omfattet af del II og III i bekendtgørelsen om offentlige udbud, som minimum skal have adgang til en elektronisk løsning til udveksling af udbudsdokumenter, ansøgninger om deltagelse i konkurrencer, bekræftelse af interesse og afgivelse af tilbud.” I 2019 blev det også besluttet, at alle leverandører til offentlige myndigheder skal indsende en elektronisk faktura baseret på EU’s elektroniske handelsformat, EHF-standarden.

Meget tyder på, at kravet om elektroniske fakturaer har været en succes. Det samme kan ikke siges om kravet om en elektronisk løsning til annoncering af offentlige indkøb. Markedet har ikke været i stand til at tilbyde stadig bedre løsninger, men har i stedet været optaget af sin egen konkurrenceevne, som er kommet til udtryk gennem opkøb af konkurrenters løsninger.

DE MANGE MANGE REGLER … er der en stigende legalisering på bekostning af værdiskabelsen? En sidste udvikling, der kan nævnes, er den stigende legalisering, som offentlige indkøb har været genstand for i de seneste 10 år. Alle advokatfirmaer har store ressourcer, når det kommer til offentlige udbud med tilsvarende indtægter.

Noget af dette skyldes ikke mindst etableringen af den offentlige klageinstans for udbud, KOFA. KOFA er en vigtig bidragyder til en ansvarlig gennemførelse af de mange udbud, som offentlige ordregivere ikke altid planlægger, gennemfører og følger op med samme engagement og ansvarlighed.

KOFA har uden tvivl bidraget til at løfte indkøbsfaget og til at stille ordregiverne til ansvar. Klagerne og retssagerne er et uundgåeligt resultat af, at indkøbsfaget i mange år blev håndteret som venstrehåndsarbejde, uden tanke på professionalisme og uddannelse.

I forbindelse med en høring om ændringer af Ankenævnets vedtægter skriver Ministeriet for Forvaltning, Reform og Kirke i et brev den 19. oktober 2012: ^[6]“Kofa håndhæver regler, der skal sikre øget værdiskabelse i samfundet ved at sikre den mest effektive udnyttelse af ressourcerne i offentlige udbud baseret på kommercialitet og ligebehandling. Reglerne skal også bidrage til, at den offentlige sektor agerer med en høj grad af integritet, så offentligheden har tillid til, at offentlige indkøb gennemføres på en måde, der tjener samfundet, jf. lovens § 1 og § 1-1. Da Kofa blev oprettet, var domstolene det eneste håndhævelsesorgan, og kun få sager blev bragt for domstolene. Det fremgår af høringsdokumentet om oprettelsen af Kofa af 14. juni 2002, at “tvistbilæggelsesorganet skal være et supplement til retssager”. Kofa bidrager i den forbindelse til effektivisering af konfliktløsningen ved at sikre, at parterne i en række sager ikke skal indbringe sagen for de almindelige domstole.”

I kølvandet på en slap behandling fra den ordregivende myndigheds side har leverandørerne været nødt til både at bede om adgang, klage og også gå rettens vej for at sikre ansvarlighed og verificerbarhed. Retsafgørelserne i forbindelse med offentlige udbud er også nået frem til Højesteret. På trods af, at KOFA som tvistbilæggelsesinstans skulle være et supplement til retssager og bidrage til effektivitet i tvisteløsningen ved at forhindre parterne i en række sager i at indbringe sagen for de almindelige domstole, har oprettelsen af KOFA formentlig også bidraget til øget legalisering. Det sker, når leverandørerne opnår en afgørelse i KOFA til deres fordel og dermed også et incitament til at indbringe sagen for retssystemet med henblik på at opnå en domstolsafgørelse, om muligt i et krav om negativ eller måske også positiv kontraktmæssig interesse.

Både KOFA og retssystemet spiller en vigtig rolle i uansvarlige ordregiveres håndtering af egne indkøb. Nogle målkonflikter opstår dog også gennem øget legalisering, idet målet om en effektiv udnyttelse af samfundets ressourcer i udbudsprocessen ikke realiseres. Tværtimod kan der opstå store merudgifter i forbindelse med både honorarer pålagt af KOFA og udgifter til advokater i forbindelse med både KOFA-klager og retsafgørelser. Der er en vis risiko for, at forenklingen af love og bestemmelser ikke er lykkedes på alle områder. Først og fremmest er det den enkelte ordregivende myndighed, der kan modvirke denne udvikling ved at drive løbende forbedringer ved at højne kompetencen i egen indkøbsfunktion. Ikke mindst kan forbedringsarbejdet varetages på en effektiv og rigtig god måde ved at standardisere indkøbsfunktionen og indkøbsprocessen.

HVOR SKAL VI HEN? Offentlige indkøb befinder sig i en tid med forandring. Nogle offentlige ordregivere har forstået, at offentlige indkøb kan bruges i strategisk arbejde med at forbedre ressourceudnyttelsen og værdiskabelsen, men langt fra alle.

Hvilken vej vi skal, afhænger af både en ny struktur og forenkling af reglerne, et øget fokus på digitalisering, en ansvarlig håndtering af indkøbsfunktionen fra ordregivers side, ikke mindst når det kommer til indkøbsmusklens strategiske betydning for værdiskabelsen.