Fokus på karteller og markedsmanipulation
Når konkurrence blot er en facade – karteller og anbudsmanipulation i offentlige indkøb
Når der er flere deltagere i en konkurrence om en offentlig kontrakt, forventer den kontraherede myndighed, at der vil være reel konkurrence mellem markedsdeltagerne om kontrakten. Men hvad nu hvis tilbuddene blot er en facade – og vinderen i virkeligheden er aftalt på forhånd?
Indlæg af:
Torje Sunde, Heidi Jorkjend, Patrick Oware, Lise Løtveit og Vegard Nerland, alle Wikborg Rein Advokatfirma AS
– tidligere bragt af vores norske kollegamagasin: Anbud365
Dette er kernen i kartelaktiviteten i konkurrencer om offentlige kontrakter, hvor leverandører samarbejder strategisk om, hvem der skal vinde hvilke kontrakter, samtidig med at de skaber et illusorisk billede af, at de konkurrerer om netop disse kontrakter. Andre leverandørers chancer for at vinde minimeres, og kontraktmyndigheden narres til at tro, at de har modtaget det bedste tilbud gennem en reel konkurrencepræget proces.
Det store spørgsmål er, hvordan man tjekker, at de tilbud, der modtages, er resultatet af reel konkurrence. I en artikel offentliggjort på Anbud365 den 8. december 2025 henviser Lennart Hovland til en liste udarbejdet af den danske konkurrencemyndighed, Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen, med 12 advarselstegn, der kan indikere, at du har med et kartel at gøre. Dette er advarselstegn, som både kontraktmyndigheder og andre aktører involveret i konkurrencen om offentlige kontrakter bør være opmærksomme på.
Kartelaktiviteter inden for offentlige indkøb er ikke kun ulovlige under konkurrenceloven – de kan også have betydelige konsekvenser i henhold til indkøbsreglerne. I denne artikel ser vi nærmere på, hvad et kartel er, hvilke juridiske konsekvenser det kan have for den entreprenørlige myndighed i udbudsprocesser, og hvordan man kan afsløre, at leverandører samarbejder eller koordinerer deres udbud.
Hvad er et kartel? Et kartel opstår, når to eller flere uafhængige virksomheder indgår en aftale eller et samarbejde om at regulere konkurrencen indbyrdes. I stedet for frit at konkurrere om kontrakten koordinerer kartelmedlemmerne deres adfærd – for eksempel ved at aftale fælles priser og salgsbetingelser eller ved at dele markedet mellem sig, så de ikke behøver at konkurrere om de samme kontrakter.
Sådant samarbejde er forbudt i henhold til paragraf 10 i konkurrenceloven, som forbyder enhver form for aftale eller koordinering mellem to eller flere virksomheder “som har til formål eller effekt at forhindre, begrænse eller forvride konkurrence“. De traditionelle eksempler på kartelaktivitet er prisfastsættelse eller aftaler, der regulerer andre vigtige forretningsbetingelser, begrænser produktion eller investering, eller deler markederne mellem konkurrenter.
Hvordan opdager man kartelaktivitet? Kartelaktivitet i offentlige indkøb er svær at afsløre. Leverandørerne har stærke incitamenter til at skjule deres samarbejde, og tilbuddene kan ved første øjekast fremstå fuldstændig uafhængige af hinanden.
De 12 advarselstegn, som Konkurrence- og Forbrugermyndigheden har identificeret, giver entreprenørerne et værdifuldt værktøj til at opdage mulige uregelmæssigheder. Skiltene er knyttet til skilte som i) almindelige træk ved udbuddet, ii) prissætning og iii) mønstre i flere konkurrencer. Selvom ingen af tegnene alene nødvendigvis kan bevise eksistensen af et kartel, kan de give grundlag for en nærmere undersøgelse af buddenes uafhængighed og tilstedeværelsen af konkurrencebegrænsende adfærd.
At øge bevidstheden og være opmærksom på disse advarselstegn kan derfor hjælpe med at sikre reel konkurrence i offentlige indkøb – hvilket gavner den enkelte kontraktmyndighed gennem bedre udbud, samtidig med at der skabes fair konkurrencevilkår for alle leverandører.
Karteller i indkøbsprocesser – udbudsmanipulation. I offentlige indkøb tager kartelaktiviteter ofte form af det, vi kalder tenderrigging. Dette vil typisk være tilfældet, når leverandørerne indbyrdes har aftalt, hvem der skal vinde kontrakten, for eksempel ved at blive enige om de priser, der skal tilbydes, eller ved at aftale ikke at konkurrere om de samme opgaver. Ved at koordinere deres priser kan konkurrenterne sikre, at den “rigtige” leverandør vinder udbuddet til en pris, der tilsyneladende er konkurrencedygtig.
Et andet eksempel er såkaldt projektsamarbejde, hvor konkurrerende virksomheder slår sig sammen om at levere et fælles udbud. Et sådant samarbejde kan være helt lovligt, hvis virksomhederne ikke kunne indsende bud separat. På den anden side kan det være forbudt under paragraf 10 i Konkurrenceloven, når de faktisk kunne konkurrere uafhængigt. Dette var tilfældet i den såkaldte Taxi-sag fra Højesteret (HR-2017-1229-A). Højesteret overvejede, om et samarbejde mellem to taxaselskaber om at afgive fælles bud i to konkurrencer gennem deres fælles datterselskab var en overtrædelse af paragraf 10 i konkurrenceloven. Begge selskaber kunne have afgivet bud hver for sig, og deres samarbejde var derfor skadeligt for konkurrencen, og desuden fandt Højesteret, at samarbejdet havde et konkurrencebegrænsende formål.
For projektsamarbejde har den norske konkurrencemyndighed udarbejdet retningslinjer for at forsøge at præcisere, hvornår sådant samarbejde kan være lovligt eller ej, se seHer.
I Taxi-tilfældet var projektsamarbejdet dog åbent og gennemsigtigt. Det videre emne i denne artikel vedrører en mere raffineret form for kartelaktivitet, nemlig tilfælde hvor leverandørerne samarbejder i hemmelighed, men leverer deres egne, tilsyneladende uafhængige tilbud. Der er ingen åbenlys fælles front her – tværtimod virker det som om flere konkurrenter kæmper for at få kontrakten. Men bag facaden har de koordineret deres adfærd, for eksempel ved at sikre, at priser, kvalitet og lignende er på et aftalt niveau. Denne type kartelaktivitet er langt sværere at afdække end mere åbenlyse projektsamarbejder. Entreprenøren modtager flere tilbud fra forskellige leverandører og kan let tro, at de har modtaget reel konkurrence. Fordelene ved konkurrence – såsom lavere priser, højere kvalitet og innovation – mangler, når tilbuddene faktisk koordineres.
Mulige konsekvenser af karteller og tenderrigging
Konsekvenser af konkurrenceretten – afgørelse om opsigelse og kompensation. Kartelaktiviteter i udbudsprocesser kan have alvorlige konsekvenser under konkurrenceloven for de involverede virksomheder. En overtrædelse af paragraf 10 i Konkurrenceloven kan føre til langvarige og ressourcekrævende undersøgelser og betydelige bøder med deraf følgende skade på omdømmet. I praksis har den norske konkurrencemyndighed pålagt bøder på millioner af kroner for kartelaktiviteter i offentlige indkøb til både store og små virksomheder, som afhængigt af overtrædelsens alvor, varighed og virksomhedens økonomiske situation kan udgøre op til 10 % af virksomhedens omsætning. I de mest alvorlige tilfælde kan der også pålægges sanktioner til personer i ledende stillinger i henhold til paragraf 32 i Konkurrenceloven. Dette er dog endnu ikke blevet brugt i norske konkurrencesager. Desuden vil Konkurrencemyndigheden beordre en ophør af den ulovlige adfærd.
En kontraktmyndighed, der er udsat for ulovligt samarbejde, kan kræve erstatning for eventuelle tab. Dette vil typisk være forskellen mellem den aftalte pris og den pris, der menes at være blevet aftalt, hvis leverandørerne ikke havde samarbejdet, samt eventuelle omkostninger forbundet med gennemførelsen af et nyt udbud.
Konsekvenser af indkøbslovgivningen – afvisning af leverandører. I forbindelse med indkøbslovgivningen har den kontraherende myndighed ret til at afvise leverandører, når der foreligger “klare beviser for, at leverandøren har indgået aftaler med henblik på at forvride konkurrencen”, jf. afsnit 24-2 tredje afsnit (e) i Public Procurement Regulations. Aftaler eller koordineret adfærd, der er omfattet af forbuddet mod karteller i strid med paragraf 10 i Konkurrenceloven, vil derfor typisk kunne give den kontraherende myndighed ret til afvisning.
For at kontraktmyndigheden kan afvise leverandøren, skal der være “klart bevis” for, at der er sket en overtrædelse som nævnt ovenfor. En simpel mistanke er ikke tilstrækkelig. Formuleringen “klare indikationer” skal fortolkes i overensstemmelse med udtrykket “tilstrækkeligt plausible indikationer” i direktivet om offentlige indkøb, mgl. artikel 57(4)(d). Dog bruger de norske regler en anden ordlyd end direktivet, hvilket kan indikere en strengere bevisstandard. I NOU 2024: 9, afsnit 9.6.5.2 påpeger Indkøbsudvalget, at det er uklart, om dette er tilsigtet. For at undgå sådan tvetydighed foreslår Kommissionen at ændre bestemmelsen i overensstemmelse med direktivets ordlyd ved at erstatte “klare beviser” med “tilstrækkelige beviser”, mere i overensstemmelse med direktivets ordlyd.
Det er vanskeligt for den entreprenørlige myndighed at kontrollere alle udbud for at afsløre kartelaktiviteter, og det er almindeligt, at leverandører i selverklæring erklærer, at de ikke har indgået aftaler med andre leverandører med det formål at begrænse konkurrencen for den pågældende overdragelse. I praksis stopper kontraktmyndighedens kontrol ofte her, medmindre særlige omstændigheder antyder andet.
Hvis en leverandør for eksempel er under undersøgelse af konkurrencemyndighederne for at have indgået aftaler med henblik på at begrænse konkurrencen i overdragelsen eller en lignende overdragelse, kan dette, afhængigt af omstændighederne, udgøre “klart bevis“, der giver grundlag for afvisning i henhold til afsnit 24-2 tredje afsnit (e). I sådanne tilfælde bør kontraktmyndigheden overveje at samarbejde med konkurrencemyndighederne for at afklare fakta og omstændigheder, før der træffes en endelig beslutning om afvisning.
I nogle tilfælde kan der endda være en afvisningspligt. Hvis leverandører, der ikke er en økonomisk enhed, indsender koordinerede eller koordinerede udbud, der hverken er uafhængige eller uafhængige, skal den entreprenante myndighed afvise tilbuddene. Dette følger af princippet om ligebehandling og er blandt andet fastlagt i Den Europæiske Menneskerettigheds afgørelser i sagerne C-531/16 (Ecoservice) og C-416/21 (Reisen). Princippet om ligebehandling taler stærkt for en afvisningspligt i sådanne tilfælde, da en leverandør, der har overtrådt konkurrencereglerne, har en helt anden forhandlingsposition end andre leverandører. Hvis den kontraherende myndighed er i tvivl om udbuddets uafhængighed, kan den også have pligt til at undersøge dette, se paragraf 33 i Ecoservice-dommen. Afvisningspligten er kun udelukket, hvor dette ville være uforholdsmæssigt, fordi samarbejdet ikke har påvirket indholdet af tilbuddene, se paragraf 60 i Reisen-dommen.
