Offentligt opgavetyveri
Nedenstående er uredigert fra Niels Rytters december 2016 nyhedsbrev – udgivet i regi af Firmaet KonkurrenceRaadgivning
Kommuner og regioner støtter ofte egne eller private erhvervsaktiviteter. Når støtten forvrider konkurrencen, og når støtten ydes uden en forudgående udbudsforretning, er støtten som udgangspunkt i strid med konkurrence- og statsstøttereglerne. Men håndhævelsen og sanktioneringen af disse regler har gennem tiden været så godt som fraværende eller ineffektiv.
Konkurrencereglerne er blevet skærpet i de senere år over for de private virksomheder og sanktionering af overtrædelser er blevet følelig. Tilsvarende er ikke sket, når det offentlige støtter konkurrenceforvridende erhvervsaktiviteter eller bryder udbudsreglerne, – snarere tværtimod. Der er derfor brug for en gennemgribende reform af konkurrencereguleringen. Det indebærer, at håndhævelsen af overtrædelser af konkurrence- og udbudsreglerne om offentlig konkurrenceforvridende erhvervsstøtte effektiviseres, og at der indføres følelige sanktioner i form af bødestraffe på niveau med den private sektor.
Cepos har for nylig publiceret en analyse af disse forhold. Analysen indeholder et væld af forslag til forbedringer af konkurrencen og effektiviteten af den offentlige sektors erhvervsaktiviteter. Analysen findes i sin fulde længde på https://www.cepos.dk/artikler/arbejdspapir-41-mere-konkurrence-i-det-offentlige Nedenfor er gengivet 4 eksempler fra rapporten på offentlig konkurrenceforvridende støtte og regulering.
1. Sønderborg Kommune yder konkurrenceforvridende statsstøtte i form af gunstige lånegarantier
Sønderborg Kommune stillede i 2010 vederlagsfrie lånegarantier for to lokale fjernvarmeselskabers investeringer til realisering af kommunens varmeplan. I 2012 blev Sønderborg Kommune opmærksom på, at de vederlagsfrie lånegarantier kunne være problematiske. Den 10. oktober 2012 besluttede kommunen at opkræve en løbende provision af eksisterende og nye garantier med start fra 2013 samt at opkræve stiftelsesprovision for alle nye garantier. De to fjernvarmeselskaber fandt det uberettiget, at kommunen opkrævede garantiprovision for perioden før den 10. oktober 2012.
Vestre Landsret fandt den 25. januar 2016, at Sønderborg Kommunes afgørelse om at stille vederlagsfrie garantier var ugyldige, fordi det udgjorde ulovlig statsstøtte i henhold til artikel 107 i TEUF. På den baggrund konkluderede landsretten, at Sønderborg Kommune var berettiget til senere at beslutte, at der skulle opkræves provision for garantistillelserne tilbage fra stiftelsen.
Dommen er et af de få eksempler på håndhævelse af EU’s statsstøtteregler i Danmark. Dommen betyder, at kommuner, der yder garantier, som udgangspunkt skal opkræve en markedsmæssig garantiprovision. Det må forventes, at flere kommuner i lyset af den klare afgørelse får travlt med at gennemgå deres eksisterende lånearrangementer.
2. DSB hjemtager passagerbefordring med tog på Kystbanen uden udbud og udelukker private aktører
Efter de almindelige og sektorspecifikke konkurrenceregler og efter statsstøttereglerne må DSB ikke overflytte midler fra DSBs forhandlede trafik til DSBs konkurrenceudsatte områder.
I 2009 overtog DSBFirst Danmark A/S efter udbud togdriften på Kystbanen, bestående af strækningerne fra Helsingør over Sundet til Malmö samt Kastrupbanen, som fri trafik, dvs. ikke subsidieret trafik udført på markedsmæssige vilkår.
DSBFirst Danmark A/S og DSBFirst Sverige AB var via holdingselskabet DSBFirst Aps ejet af DSB og FirstGroup Plc.
Begge selskaber gav allerede fra starten underskud. Fortsat drift kunne derfor kun ske ved tilførsel af statsmidler eller via krydssubsidiering fra monopoldelen (den forhandlede trafik). Økonomistyringen i DSBFirst var mangelfuld. Den 11. december 2011 stoppede DSBFirst Sverige AB, og selskabet overdrog dets aktiviteter til Veolia. Samtidig overgik DSBFirst Danmark A/S til det nystiftede DSB Øresund, der blev lagt ind under den forhandlede kontrakt uden fornyet udbud.
I marts 2011 tog Rigsrevisionen og DSB’s øvrige eksterne revisorer forbehold i erklæringen vedrørende den udførte forvaltningsrevision på DSB’s koncern- og årsregnskab for 2010, da DSB ikke håndterede samhandlen med DSBFirst med tilstrækkelig forståelse for og behørig hensyntagen til de særlige krav, der er for DSB’s konkurrenceudsatte aktiviteter.
Sagen har været behandlet af Rigsrevisionen, Transportministeriet og konkurrencemyndighederne. Sagen efterlader indtryk af regelsæt, der ikke administreres effektivt hverken af DSB eller myndighederne, af uklarhed om reguleringskompetencen, og manglende sanktioner for overtrædelse af de sektorspecifikke konkurrenceregler. Desuden vidner sagen om DSBs evne til at holde private aktører ude af markedet for passagerbefordring med tog og dermed undgå konkurrenceudsætning.
3. Det kommunalt ejede Østkraft ovetræder diverse regler om udbud, transparens, samgravning og sektorspecifikke teleregler.
Østkraft har i strid med reglerne i elforsyningsloven nedlagt egne fibernet, der ikke relaterer sig til selskabets drift, og selskabet har kun i begrænset omfang åbnet for udbud af sideordnede aktiviteter og undladt at følge samgravningsreglerne. Østkrafts adfærd var konkurrencebegrænsende og afskar private virksomheders mulighed for at konkurrere om markederne. Sagen har været behandlet af Energistyrelsen, Energitilsynet, Konkurrencestyrelsen og Statsforvaltningen. Statsforvaltningen er stadig i færd med at vurdere om Østkraft har overtrådt kommunalfuldmagten. Overtrædelserne af diverse regler har ikke ført til bøder eller fængselsstraffe for de ansvarlige.
Østkraft-koncernen varetager en række forsyningsopgaver og hertil knyttede sideordnede aktiviteter. Selv om der er funktionel adskillelse af de vigtigste aktiviteter, kan det være vanskeligt at gennemskue, om der finder krydssubsidiering sted mellem monopolaktiviteterne og de konkurrenceudsatte aktiviteter, fordi der ikke er ejermæssig adskillelse. Østkraft er et eksempel på, hvorledes en kommunal forsyningsvirksomhed begrænser privates muligheder for at konkurrere – oven i købet i strid med gældende regler, og er et eksempel på overtrædelser, der regulatorisk befinder sig i et limbo mellem flere tilsynsmyndigheder, hvis opgave er at sikre reglernes overholdelse og kommunal konkurrenceudsætning på lige vilkår. Det er også et godt eksempel på, at fuldbyrdede kommunale overtrædelser ikke medfører sanktioner i form af bødestraffe. Den ulovlige udbygning af fibernettet har dog foreløbig ført til frasalg af fibernettet uden udbud.
I lyset af de overtrædelser, der har fundet sted, bør der indføres bødestraffe til de ansvarlige for overtrædelse af regler, der begrænser privates muligheder for at konkurrere. Der bør udpeges professionelle bestyrelsesmedlemmer i kommunale selskaber med faglig indsigt i stedetfor politisk valgte, og der bør indføres one stop shopping for bedømmelse af klager, hvor det offentlige begrænser de privates muligheder for at konkurrere.
4. Elnetselskaberne krydssubsidierer med konkurrenceforvridning til følge til skade for konkurrenterne
Markedet for distribution af el i Danmark sker via netvirksomheder, der har monopol inden for hver sit geografiske område. 12 er kommunalt ejede, 1 er statslig ejet, mens 41 er andelsejede.
Markedet for detailhandel med el er konkurrenceudsat, og en række handelsselskaber har etableret sig på kommercielle markedsvilkår i konkurrence med netvirksomhedernes elhandelsvirksomheder.
Konkurrencen mellem uafhængige handelsvirksomheder og handelsvirksomheder, der er koncernforbundne med de ikke konkurrenceudsatte elnetvirksomheder, er ulige på en række områder på grund favorisering af elnetvirksomhedernes egne elhandelsvirksomheder og på grund af risikoen for krydssubsidiering.
Funktionel adskillelse af de koncernforbundne elnetvirksomheder har ikke været nok til at rette op på forskelsbehandlingen. Overtrædelser er vanskelige at dokumentere, og sanktioner i tilfælde af overtrædelser har stort set været fraværende.
Alt peger derfor i retning af, at det er nødvendigt at kræve en ejermæssig separation af netvirksomhed og elhandel (debundling) for at undgå konkurrenceforvridning. I mellemtiden bør det ikke være tilladt elnetvirksomhederne at optage nye elhandelskunder i deres elhandelsselskaber. Det vil desuden kunne bidrage til forbedringer af effektiviteten at kræve udbud af monopolselskabernes ikke-konkurrenceudsatte aktiviteter til fx reparation og vedligehold samt måleraflæsning. Endelig er der brug for et mere effektivt tilsyn og for mærkbare sanktioner i tilfælde af førstegangsovertrædelser. Der er desuden behov for at udskifte politisk valgte ledelser med professionelle.
